NETZWERK ARTIKEL 3
Verein für Menschenrechte und Gleichstellung Behinderter e.V.
Einschätzung des Gesetzes zur Gleichstellung behinderter Menschen und zur Änderung anderer Gesetze
(Behindertengleichstellungsgesetz - BGG)
aus vorwiegend juristischer Sicht
von Alexander Drewes
Mit der Schaffung des zum 01. Mai diesen Jahres in Kraft getretenen Behindertengleichstellungsgesetzes versucht die momentan in Berlin regierende Koalition aus SPD und Bündnis ´90/DIE GRÜNEN einen bereits in der Koalitionsvereinbarung nach dem Wahlsieg auf Bundesebene versprochenen Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik durchzusetzen.
Dabei setzt das Gesetz hauptsächlich am Begriff der Barrierefreiheit an. Art. 1 § 4 des BGG, der als eine wesentliche Dreh- und Angelnorm des gesamten Gesetzes angesehen werden darf, definiert, dass die Bereiche Bau, Verkehr, technische Gebrauchsgegenstände, Informationsverarbeitungssysteme, der gesamte Bereich der Kommunikation und Information, soweit er visuell und akustisch nachvollziehbar ist, sowie andere gestaltete Lebensbereiche barrierefrei zugänglich sein müssen. Dies soll in der allgemein üblichen Weise (also so, wie es auch ein nicht behinderter Mensch könnte), ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe erfolgen können.
Den Begriff der «fehlenden besonderen Erschwernis», der sich wie auch der Begriff «ohne fremde Hilfe» dem Grunde nach als Spezifizierung des Terminus der Allgemeinüblichkeit darstellt, kann man insofern gut erklären, als beispielsweise ein Gebäude für einen Rollstuhlfahrer zwar schon dann nutzbar wäre, wenn an der Pforte eine Klingel vorhanden ist, die nach Betätigung Hilfe herbeiholt, damit man auch mit einem Rollstuhl in das Gebäude gelangen kann, dass es aber in einem solchen Fall an der Zugänglichkeit (der Rollstuhl fahrende Mensch kommt nicht selbstständig und ohne fremde Hilfe in das Gebäude) mangelt. Beim Fehlen fremder Hilfe stößt dem Juristen der Begriff der Grundsätzlichkeit ins Auge, was so viel heißt, wie: Ausnahmen von der Regel mag es immer geben. Inwiefern diese Ausnahmen zulässig sind, regeln sodann die einzelnen Vorschriften des Gesetzes deutlich präziser.
Die bereits im Artikel 1 BGG - also dem Part, der tatsächlich ein neues Gesetz schafft und nicht nur bereits existierende Regelungen in vorhandenen Gesetzen modifiziert - genannten Bereiche sollen hier kurz dargestellt werden; soweit von tatsächlicher Relevanz, ist auch im Einzelnen auf weitere Artikel des BGG einzugehen.
Die Zweck- und Zielsetzung des Gesetzes besteht darin, Benachteiligungen von Menschen mit Behinderung zu beseitigen, sofern die Benachteiligung bereits besteht, oder eine Benachteiligung erst gar nicht aufkommen zu lassen, sie also zu verhindern.
Weiterhin soll das Gesetz Menschen mit Behinderung die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft gewährleisten und ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung ermöglichen (Art. 1 § 1 BGG). Auf die besondere Benachteiligung behinderter Frauen ist ein gesondertes Augenmerk zu richten, weitergehende Fördermaßnahmen (die allerdings nicht im BGG geregelt sind, sondern einer weitergehenden Regelung erst noch bedürfen), die die Benachteiligung behinderter Frauen auch gegenüber behinderten Männern ausgleichen können, sind ausdrücklich zulässig (Art. 1 § 2 BGG).
In seinem § 3 definiert Artikel 1 BGG den Begriff der Behinderung, modifiziert den bekannten, an der körperlichen Schädigung orientierten Begriff des bisherigen Behindertenrechts (wie auch schon im SGB IX, d.Red.) um eine weitere Komponente, die die Beeinträchtigung der Teilhabe am Leben in der Gesellschaft darstellt. Diese Definition muss als unzureichend betrachtet werden, geht die Definition doch nach wie vor von der individuellen Voraussetzung von Behinderung aus, und nicht, wie sich das wohl die gesamte Behindertenbewegung gewünscht hätte, von einer Begrifflichkeit, die Behinderung als das sieht, als was sie von den Betroffenen auch wahrgenommen wird: nämlich als ein von außen auf den behinderten Menschen einwirkender, mehr oder minder kontinuierlicher Prozess, nicht selbstbestimmt am Leben in der Gesellschaft teilhaben zu können, weil die gesellschaftlichen Voraussetzung dafür vielfach fehlen. Man kann das kurz dahingehend umschreiben: gäbe es keine behinderte Menschen behindernde Barrieren, wäre ein Benachteiligungsverbot erst gar nicht notwendig. Da es die Barrieren aber gibt, hätte man sich einen gesellschaftsorientierteren Behindertenbegriff gewünscht.
Die Bundesverwaltung neben den ihr zugehörigen Körperschaften sowie Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts dürfen künftig behinderte Menschen nicht mehr benachteiligen (wichtig: das Gesetz betrifft auch Landesverwaltungen, sofern sie Bundesrecht ausführen). Eine Benachteiligung ist immer dann gegeben, wenn eine der o.g. Institutionen Menschen mit Behinderung gegenüber solchen ohne Behinderung ohne zwingenden Grund - direkt oder indirekt - anders behandelt und die behinderten Menschen dadurch in ihrer Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt (Art. 1 § 7 Abs. 2 BGG). Dabei dürfen Menschen mit Behinderung, dies ist auch ein Ausfluss des Benachteiligungsverbotes aus Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz, aber durchaus bevorzugt werden.
In den weiteren Normen der §§ 8 bis 11 des Artikel 1 BGG wird sodann umschrieben, welche Bereiche barrierefrei zu gestalten sind. Es sind dies die Bereiche Bauen, Verkehr, das Recht auf die Verwendung der Deutschen Gebärdensprache sowie anderer Kommunikationsformen für hör- und sprachbehinderte Menschen, die behindertengerechte Gestaltung von Bescheiden und Vordrucken sowie die Barrierefreiheit der Informationstechnik.
Im Bereich Bauen (Art. 1 § 8 Abs. 1 BGG) hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, dass sämtliche nichtmilitärischen Neubauten sowie wesentliche Um- und Erweiterungsbauten des Bundes grundsätzlich barrierefrei zu gestalten sind; dies nach den allgemein anerkannten (und somit gerichtlich voll nachprüfbaren) Regeln der Technik.
Wesentlich zurückhaltender war der Bundesgesetzgeber im Bereich des Verkehrswesens (Art. 1 § 8 Abs. 2 BGG). Das liegt zum einen sicher daran, dass Verkehrsrecht weitgehend Landesrecht ist; das ist allerdings im Baurecht, wo sich der Bund wesentlich weiter aus dem Fenster gelehnt hat, dem Grunde nach nicht anders. Deshalb hat der Gesetzgeber hier nicht so enge Zielvorgaben gemacht, wie er das im Bereich Bauen getan hat, obwohl er - über die Regelungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, die Betriebsordnungen für Eisen- und Straßenbahnen sowie die für Busse - die Möglichkeit dazu durchaus gehabt hätte. Vielmehr hat er nur das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (Art. 49 BGG) und das Personenbeförderungsgesetz (Art. 51 BGG) geändert, wo kommunalen Behindertenbeauftragten oder Behindertenbeiräten die Möglichkeit eröffnet wird, zumindest auf Nahverkehrspläne, die den Öffentlichen Personennahverkehr in groben Zügen regeln, Einfluss zu nehmen. Dieser sodann doch recht geringe Einfluss behinderter Menschen auf die öffentlichen Personenverkehre, der zudem Fernverkehre wie beispielsweise diejenigen der Deutschen Bahn AG von vornherein ausschließt, ist sehr zu bedauern. Auf der anderen Seite muss man gewärtig sein, dass das Gesetz, hätten sich hier insbesondere die Verkehrsträger und die sie stützenden Kommunen weiter bewegen müssen, wozu sie ersichtlich nicht willens waren, vermutlich überhaupt nicht zu Stande gekommen wäre.
Zudem ist behinderten Menschen mit dem Instrument der Zielvereinbarung ein Werkzeug an die Hand gegeben, das, sinnvoll eingesetzt, eine gesetzliche Regelung mit vorgegebenen Fristen und einem für den individuellen Fall dann vielfach doch zu starren Rahmen vielleicht sogar überflüssig macht. Mit den Zielvereinbarungen (Art. 1 § 5 BGG) betritt der Gesetzgeber in der Bundesrepublik Neuland. Danach können Behindertenverbände, die nach einem speziellen Verfahren vom Bundesarbeitsministerium (BMA) auf Vorschlag des beim BMA angesiedelten Teilhabebeirates zugelassen werden, mit einzelnen Unternehmen oder ganzen Unternehmensverbänden Zielvereinbarungen darüber abschließen, wer, wann und wie gestaltete Lebensbereiche, Produkte oder Dienstleistungen barrierefrei zu gestalten hat.
Eine Besonderheit im deutschen Vertragsrecht stellt es weiterhin dar, dass ein Unternehmen oder Unternehmensverband gezwungen werden kann, in Vertragsverhandlungen einzutreten (dass allerdings nicht der Abschluss einer Vereinbarung erzwungen werden kann, erschließt sich schon aus dem Postulat der Vertragsfreiheit; allerdings wird die Behindertenselbsthilfe sich in die Lage gestellt sehen, bei am Vertragsschluss nicht interessierten Beteiligten der Wirtschaft die notwendige Gegenöffentlichkeit zu erreichen, damit auch unwillige Vertragspartner ggf. von der Notwendigkeit einer vernünftigen Zielvereinbarung überzeugt werden können).
In seinem § 9 schafft Art. 1 BGG eine Regelung, die es hör- und sprachbehinderten Menschen in Zukunft wesentlich erleichtern soll, ihre rechtlichen Interessen gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt des Bundes wahrzunehmen, indem ihnen für Verwaltungsverfahren ein/e Gebärdensprachdolmetscher/in oder - sofern vom Betroffenen gewünscht - einer anderen geeigneten Kommunikationshilfe zur Verfügung zu stellen ist.
Insbesondere für blinde und sehbehinderte Menschen bedeutet Art. 1 § 10 BGG einen wesentlichen Fortschritt, definiert dieser doch, dass zukünftig Träger der öffentlichen Gewalt des Bundes Bescheide, Vordrucke, amtliche Mitteilungen mit einem allgemeinen Charakter sowie öffentlich-rechtliche Verträge dann in einer für sie wahrnehmbaren Form (also z.B. in Punktschrift, mittels Diskette oder ähnlichem) verfügbar gemacht werden müssen, wenn der oder die Betroffene dies zur Wahrnehmung seiner oder ihrer rechtlichen Interessen benötigt.
Dem hat der Gesetzgeber sodann eine Regelung für Bundestags- und Europaparlamentswahlen (Art. 2 und 3 BGG) folgen lassen, die es blinden Menschen ermöglicht, mittels einer Wahlschablone ihr Wahlrecht wahrzunehmen.
Als weiteren, nicht unmittelbar im Gesetz genannten Punkt wird sich der Gesetzgeber auch Gedanken darüber machen müssen, wie er amtliche Schriftstücke in einer Sprache verfasst, die es auch lernbehinderten Menschen ohne fremde Hilfe ermöglicht, geschriebenes Amtsdeutsch zu verstehen.
Um den immer wichtiger werdenden «Neuen Medien» wie dem Internet und z.B. der Umstellung von Büchern auf CD-ROM auch in der Barrierefreiheit für behinderte Menschen Rechnung zu tragen, hat der Gesetzgeber im Art. 1 § 11 BGG festgelegt, dass Internet-Angebote und -Auftritte sowie grafische Programmoberflächen (dazu zählen z.B. auch CD-ROM) der Träger der öffentlichen Gewalt des Bundes so zu gestalten sind, dass sie barrierefrei zugänglich sind (das Problem stellt sich hier - wie bereits bei Bescheiden und Vordrucken - allerdings nicht nur blinden und sehbehinderten Menschen, sondern ebenso solchen mit anderen Sinnesbeeinträchtigungen, Lernbeeinträchtigungen oder einer Körperbehinderung).
Hier fehlt es zwar an konkreten Fristen, das hierfür verantwortliche Bundesministerium des Innern (BMI) hat auf einer Tagung am 14.05.2002 in Heidelberg jedoch bereits erkennen lassen, dass nach einer zum 01.08.2002 in Kraft tretenden Verordnung jedes neue Medienangebot des Bundes barrierefrei zu gestalten sein wird, für Altangebote wird eine Regelung ähnlich der für Bauten des Bundes gelten (also bei wesentlicher Um- oder Neugestaltung von Angeboten).
Zur Durchsetzung der Rechte aus dem BGG hat der Gesetzgeber neben dem Individualrechtsschutz und einer allgemeinen Vertretungsregelung im Rechtsschutzverfahren ein für das Behindertenrecht bislang noch nicht erprobtes Element des Verbandsklagerechtes (Art. 1 § 13 BGG) gewählt. Nach dem Verbandsklagerecht können Gewerkschaften und die Freie Wohlfahrtspflege sowie - nach dem selben Zulassungsverfahren, das bereits für die Zielvereinbarungen gilt - Behindertenverbände bei Maßnahmen auch gegen einzelne behinderte Menschen (mit deren Zustimmung) die Verbandsklage erheben, wenn es sich bei der Maßnahme um eine solche von allgemeiner Bedeutung handelt. Von allgemeiner Bedeutung ist eine Maßnahme regelmäßig dann, wenn sie eine Vielzahl von Fällen betrifft, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt des Bundes also mehrfach oder immer wieder gegen Regelungen des BGG verstößt.
Insgesamt merkt man dem Gesetz schon ziemlich deutlich an, dass erstmalig Betroffene während des gesamten Entwicklungsprozesses des Gesetzgebungsverfahrens beteiligt waren, angefangen von einem dem jetzigen Gesetz zu Grunde liegenden Entwurf des Forums behinderter Juristinnen und Juristen bis hin zu der Beteiligung zweier Mitglieder dieses Gremiums (Horst Frehe und Dr. Andreas Jürgens) in der das Gesetz entwickelnden Arbeitsgruppe beim BMA. Auch wenn sich die Behindertenselbsthilfe in manchen Punkten nicht durchsetzen konnte (angefangen beim Behinderungsbegriff über die reichlich magere Regelung den öffentlichen Personenverkehr betreffend bis hin zu sehr einschränkenden Regelungen das Verbandsklagerecht betreffend), kann man doch im Großen und Ganzen sagen: es ist unser Gesetz. Spannend wird jetzt in nächster und näherer Zukunft werden, was wir selber aus dem Gesetz zu machen in der Lage sind. Insbesondere sowohl die Regelungen der Zielvereinbarungen als auch derjenigen des Verbandsklagerechtes betreffend wird eine Menge Arbeit auch innerhalb unserer Organisationen notwendig sein, um die Betroffenen selbst in die Lage zu versetzen, die Möglichkeiten, die das neue Gesetz bietet, auch wahrzunehmen. Es ist jetzt unsere Aufgabe, das Gesetz auch inhaltlich anzunehmen und es tatsächlich mit Leben zu füllen.
Last not least: was fehlt?
Dringend erforderlich - sozusagen als zweites Standbein des BGG - ist ein noch für diese Legislaturperiode angekündigtes Zivilrechtliches Antidiskriminierungsgesetz, da es erst mit Hilfe dieses Gesetzes gelingen wird, privatrechtlicher Diskriminierung auch als Einzelperson Herr zu werden.
Weiterhin benötigen behinderte Menschen dringend ein Leistungsgesetz, in dem eine ihren Bedürfnissen und Lebenslagen entsprechende Teilhabe z.B. im Pflegebereich, aber auch allgemein im Bereich der Eingliederungshilfe behinderter Menschen, einkommens- und vermögensunabhängig erreicht wird.
(Alexander Drewes ist Jurist und aktiv im Forum behinderter JuristInnen sowie im NETZWERK ARTIKEL 3, wo er eine Rechtsberatung für Mitglieder anbietet.)
Ihr E-Mail-Kontakt zur Geschäftsstelle: HGH@nw3.de
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